自上世纪90年代以来，因房屋拆迁改造、住宅新区开发以及城市建设等领域的迅速推进，户口登记地与实际居住地不一致的人户分离人口不断增加。现行以社会控制为主、“自上而下”垂直管理的传统户籍制度，已不能完全适应群众日益多样化的诉求，政府管理面临重大挑战。鉴于“十二五”期间人户分离现象还将进一步加剧，政府部门应顺应新时期发展形势及群众的客观需要，全力推进人户分离人口的社会管理创新工作，积极推动社会管理理念由“政府控制”向“公民治理”的转变，深化“善政”改革，趋向“善治”，以期实现政府与公民对社会的合作管理。

人户分离人口的社会管理工作问题不少，难度不小，难点在基层，重点在社区。加强和创新人户分离人口的基层服务管理，把行政管理体制改革目标与人户分离人口个体服务需求有机结合起来，让广大群众成为社会管理创新的最大受益者，则是政府善治能力的重要体现。

从全国的情况来看，造成人户分离的原因可大致归纳成三类：一是因务工经商、工作调动、学习培训、家属随迁、投亲靠友、拆迁搬家、婚姻嫁娶、企业倒闭、购租房等原因造成“人走户口未迁”的人户分离；二是因各种原因空挂户口，如就学、就医等；第三是散居的无房无地人员在虚设地址寄挂户口。“人户分离”现象的广泛性，导致管理对象类型的多元化，加大了各类违法违规行为的发生风险，给基层组织的人口管理工作带来了诸多问题和挑战，主要表现在以下几方面：

第一，传统户籍地管理模式导致管理目标与服务需求严重脱节。基于政府控制性思维、以“人户合一”为特征的“户籍属地管理”模式已无法适应变革中的社会形态，构成明显的体制障碍。当前，城镇居民计划生育、申请低保、安置就业、征兵体检及政审等多项工作均需户籍地负责审批、跟踪随访、提供证明或安排落实。然而，由于人户分离人口数量庞大，居住地分散，户籍地政府投入巨大却仍对人户分离人口底数不清、分布不明，导致公共服务难以精准、及时提供到位。例如，低保年审调查取证面临现实难题。对于户在人不在的部分低保户，社区居（村）委会对其收入资产情况难以掌握清楚，提供相关证明材料的基础信息不足。同样，人在户不在的退休人员每年认证也面临现实困难。退休人员出于报销药费方便的目的，在现居住地进行身份认证，可在认证之时基层组织联系不上本人，可能造成退休人员下一年度医药费用不能及时报销。此类事件的发生，容易激化居民与基层工作人员之间的矛盾。

第二，人户分离人口信息难以准确采集，人口管理成本和管理风险骤增。就目前情况来看，人户分离人口社会管理工作已经出现以下几大问题：一是在人口信息统计方面，结婚、怀孕、生育、居住、就业等信息重报、漏报现象时有出现；二是部分人户分离人口对户籍地区的管理工作产生淡漠、抵触等情绪，访视难见面、管理难到位，服务难落实，违法行为难预防，容易形成社会管理和服务工作的盲区，造成基层部门无法及时准确掌握并更新人户分离人口的信息。若一旦发生诸如刑事诉讼等案件，因户籍地查不到涉案人员有关情况，容易导致贻误战机。

第三，人口管理协作机制和信息交换平台尚未真正建立，人户分离人口信息难以整合共享。人户分离人口的管理不仅涉及公安、人口计生、劳动、民政、工商、房管、拆迁、物业等诸多行政部门和公司企业，而且还要求区域之间的协作和联动，强调提高综合管理合力。为了切实加强人户分离人口的社会管理工作，全国各地长期以来注重部门配合、齐抓共管，在管理工作中形成了一些好的管理办法和经验。例如，北京丰台区宛平城街道计生办与所辖范围内的派出所沟通协调，要求人户分离人口到派出所开具证明时，填写与人口管理有关的表格信息；协调丰台区计生委实现市内或区内计生委托代管工作等，以确保人户分离人口计划生育服务管理工作的顺利开展。然而，由于缺乏全国统一、高效便捷的人口管理手段，因此，目前在全国范围内尚未真正形成跨区域、跨部门的长效管理协作机制。在人口信息方面，多个职能部门都利用社区居（村）委会采集人口信息，但出于部门利益的考虑，信息重复采集现象突出，各部门之间信息比对核实欠缺，难以真正做到信息资源共享、互通有无。虽然有联席会议、联合执法等措施加以弥补，但与真正建立有序规范、运行良好的人户分离信息交换平台尚有一定距离。

第四，城乡结合部的特殊性和复杂性，加剧人户分离人员管理难度。全国城乡结合部大多具有以下几大特点：第一，具有典型的二元性，是兼具城市和乡村土地性质的过渡地带。在城乡结合部，一些农民在自身经济利益的驱动下“见缝插针”式地私搭乱建，以较低廉的房租对外租赁，使大量人户分离人口在此集聚，容易滋生安全隐患和违法行为；第二，“农居混居”。“农居混居” 是与城乡二元户籍管理体制相对应的特殊产物...